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李铁:人口控制与城郊轨道交通建设

来源:城市中国网2018年09月20日 13:44 (编辑:新影)

    中国城镇化进程典型的特征之一就是超大城市的兴起,所谓超大城市就是指城区人口超过1000万的城市。我国现有千万人口以上的城市6个,北上广深、天津和成都。而其中,北上广深作为全国最大都市圈的核心城市,功能疏解问题十分突出。但是这些城市面临着一个主要的矛盾,就是把城市治理问题归结为人口过多的因素,都不同程度地实行了人口控制政策。所以在这些特大城市,外来人口落户的限制最严,甚至为了减少财政的压力和负担,防止人口过快增长,在京沪还特别提出人口减量发展的政策思路。因为限制人口政策的提出,也导致了城市治理思路相应的变化。例如控制住房供给,约束周边辖区内中小城市和小城镇的发展,限制产业的进入等等。当然这些政策也就直接影响到城市郊区轨道交通的建设和发展。

    按照国际的城市化发展规律,城市化率到了70%以上,服务业替代工业成为城市的主导产业。实际上北京、广州、上海城市化率均已超过80%,分别是86.5%、86.1%和87.6%,而服务业占比也已经超过或接近70%,分别是80.6%、70.9%和69%;深圳、天津以及成都城市化率达到了100%、82.9%、71.9%,虽然它们处于工业化后期阶段,但是服务业比重也在上升,2017年分别达到58.6%、58%和53.2%。随着服务业增加值占GDP比重的大幅度提升,并且在主城区对工业的替代已经形成,交通模式的变化也势在必行。未来的交通格局会呈现出以物流为主的交通供给模式让位于以人流为主的交通模式,而这种模式将会从主城区向郊区扩散。也就是说,运载能力较强的轨道交通将替代路面道路交通,成为城区或者郊区的主要交通模式。

    如果说城市主城区的轨道交通建设在近些年得到了迅猛的发展,已经成为城区运载能力最大的交通模式。例如北京的轨道交通运营里程到2018年已经达到684.4公里,上海已经达到731.4公里,广州为357.9公里,深圳、成都和天津分别为为298.2公里、269.3公里、175.3公里。但是这些城市的城郊轨道交通发展则远远滞后。例如,北京到2017年底城郊轨道交通仅仅为182公里,上海为56公里,其他城市的数字更低。而发达国家的主要城市轨道交通运营里程则远远超出了我国的超大城市。例如东京郊区的轨道交通运营里程为2013公里,伦敦为3242公里,纽约为1632公里,巴黎为1883公里,即使是首尔也达到了269公里。显然我国城市化发展的进程虽然速度很快,但是城市交通基础设施的供给落后严重滞后,在发展最快的超大城市,交通格局的滞后更为明显。

    什么原因导致了我国的超大大城市特别是北京和上海的城市郊区轨道交通发展如此落后?其实这不是交通投入方式的选择问题,而是在于人口发展的政策思路,导致了交通基础设施投入未能适应人口规模和产业规模的变化。因为人口控制政策并没有区分主城区和郊区,而是在全域行政辖区内实施。以至于辖区内的中小城市和小城镇没能发挥疏解主城区人口和功能的优势。以北京为例,从表面上看,北京市人口2171万,而实际上主城区人口也就在1000万左右,与东京、首尔的主城区人口基本相近。但是与这些城市不同的是,就主城区周边的中小城市和小城市的发展而言,我们远不如欧美发达国家以及日本。仅与东京相比,东京都市圈周边20万-50万人口的城市有19个,5万-20万人口的城市有84个。而北京和上海,20万-50万人口的城市仅有4个和5个,5万-20万人口的小城市分别仅为6个和28个。

    北京和上海之所以限制辖区内中小城市和小城镇的发展,主要是担心外来人口更多地涌入,导致城市管理负担增加,影响到户籍人口的公共服务水平下降。由于控制人口的政策延伸到行政辖区,也使得本来可以通过在郊区发展小城市和小城镇、疏解核心区功能、增加住房供给、缓解中心城区房价上涨压力的作用没有得到发挥,也使得社会舆论更加关注房价问题。更重要的是,辖区内周边中小城市和小城镇因控制人口,无法形成足够的人口集中和产业集聚的规模,轨道交通的修建不能收回成本,也就直接影响到城郊交通格局的改变。

    疏解超大城市核心区功能,还可以考虑在行政辖区外边界地带发挥一些中小城市的作用。例如京津冀地区北京辖区外的河北省的三河、香河、固安、永清以及燕郊等县城和小城镇,距离北京主城区核心区的距离在30公里-50公里之间,其中三河、香河和燕郊距离首都副中心通州的距离在20公里以内。这些城市的房价在1万-2万之间。如果让这些城市承担疏解北京的核心区功能的作用,可以兴建满足中低收入人口的住宅,也可以形成产业的聚集。重点在于目前轨道交通设施的供给,严重滞后于功能疏解的需求。

    还是以北京为例,无论从京津冀协调发展,还是从北京市主城区核心区功能的疏解,抑或是从缓解北京房价上涨的压力,或者是从更好地发挥都市圈优势,形成产业聚集来考虑,北京市城郊轨道交通的修建,都可以发挥一石多鸟的作用和效果。关键在于政策思路的选择,人口控制如何在空间上更好地通过差别化政策来实施。也就是说在空间上要区分主城区和辖区,区分辖区和沿北京边界的河北城市,区分超大城市中心区和周边30-50公里的辐射区等,区分超大城市的中小城市以及小城镇等,更好地通过大范围的空间有效地化解各类城市的矛盾和问题。也只有人口规划和经济社会发展规划以及产业的空间布局规划真正地认识到空间的疏解作用,轨道交通的建设才能真正地提到日程上来。我们才可以通过轨道交通连接周边的中小城市和小城镇,提供满足中低收入人口居住需求的各类住房建设,有效地疏解超大城市核心区的各类功能,更重要的是还可以带动都市圈的发展,拉动内需。

    李铁  中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

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