logo


中国城市和小城镇改革发展中心官网
中欧城镇化伙伴关系秘书处官网

城市化信息与研究动态第七期

来源:城市中国网2018年07月31日 13:59 (编辑:竹书流年)

国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心城市化信息与研究动态 第7期 2018年7月31日


以制度改革为重点推进深度城市化

作者:中国赢国际手机版中心 徐 林

    城市化是一个国家走向现代化的必由之路。改革开放以来,随着市场化改革的深入和要素流动管制的放开,我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城市化进程,城市城镇发展取得了炫目的成就,这是我国持续市场化改革和对外开放的显著成果。从1978年到2017年,我国城市化率年均提高1个多百分点,2017年底城市化率达58.5%,城镇常住人口由1.7亿人增加到8.1亿人,城市数量由193个增加到660多个。

    不仅如此,与城市化相关的市场化改革和管制放松降低了制度性交易成本,促进了城乡要素的自由流动和市场化配置,大大提高了资源配置效率和要素报酬水平。城市建设方兴未艾,基础设施明显改善,城市功能不断增强,人均住房水平明显改善,公共服务水平不断提高。城市化改变了我国亿万农民的命运,使他们脱离了贫困愚昧,见识了现代文明,提高了人力资本,提高了人均收入,改善了生活质量,为经济发展注入了强大动力,大大推进了国家现代化进程。

    按照城市化表现出的一般规律,我国仍处于城市化率30—70%的较快发展阶段,与发达国家90%左右的城市化水平相比,还有较大差距。随着劳动年龄人口的减少,特别是农村青壮年劳动力数量的逐渐减少,我国城市化速度将从高速向中高速转变,城市城镇发展也将由规模扩张为主转向质量提升为主转变。尽管如此,我国尚未出现城乡大格局中的逆城市化趋势,这是由城乡居民之间依然还有收入、公共服务较大差距,农业与非农产业劳动生产率之间还有较大差距的现实决定的。在差距面前,包括劳动力在内的各类生产要素依然会表现出向高报酬地区和领域转移配置的动力和趋势,这一趋势符合市场规律,有利于提高资源配置效率,不可能也不应该通过资源的逆向配置人为加以逆转。按照预测分析,我国还将持续20年以上的城市化进程,在2035年我国基本实现现代化目标时,城市化水平将稳定在80%以上。

    值得关注的是,如果说改革开放后前40年的城市化主要是转移农业农村富余劳动力,提高劳动力资源整体配置效率,那么在劳动年龄人口每年减少几百万,农村剩余劳动力数量逐年下降背景下,今后的城市化应该更加注重推进以人为核心的城市化,使更多已经进城就业的农民工和他们的家属在就业居住所在的城市和城镇市民化,让他们能够按意愿在城市和城镇安居乐业,全面提高城市化质量和可持续发展水平。我们不妨把这一城市化模式叫做深度城市化,以区别过去注重城市面子不注重城市里子的城市化模式。这样做,既可以深入推进供给侧结构性改革,进一步提高要素配置效率;又可以提高更多转移人口的收入和消费能力,带动消费、拉动投资,释放新的内需潜力,也是应对中美贸易战可能导致的不利后果的最有效力的举措。

一、城市化是供给侧结构性改革的重要内容

    城市化是农业农村富余劳动力向劳动生产率更高的非农产业转移就业并在城市化地区居住、享受更高质量公共服务,以及整个社会适应这一变化的过程。适应这一变化的根本举措就是推进以市场化为取向、发挥统一市场优势、深度融入全球市场、市场主导要素配置的体制机制改革,这些改革有利于促进劳动力、土地、资本和各类创新要素在城乡之间的自由流动和市场化配置,有利于拓展市场边界,提高资源配置效率,并最终提高全要素生产率,这是过去四十年中国城市化进程的主旋律,与供给侧结构性改革的根本目的是完全一致的。

    (一)城市化有利于提高整体劳动生产率,提高人力资源配置效率。从劳动力资源配置效率看,2017年我国全员劳动生产率为8.74万元/人,按市场汇率比较不到美国的12%,甚至低于不少发展中国家。农业部门劳动生产率只相当于二产的22%和三产的26%左右,低于全世界33%左右的平均水平。大多数地区农民1年务农时间不超过2个月,农村劳动力富余总体上比较普遍,随着机械化水平的不断提高,今后还有较大的转移空间。农村富余劳动力向非农产业转移,不仅可以缩小三次产业比较劳动生产率之间的差距,还可以大幅提高经济的全员劳动生产率,提升经济发展质量和效益。从人力资本提升看,我国有9亿多劳动力,其中技能型人才不到1.6亿人,未受过培训的农民工占比达60%以上。农业劳动力在向非农产业转移时,一般都需要进行职业技能培训和提升才能上岗,近几年持续实施农民工职业技能提升计划,每年培训的劳动力都在千万人次以上。随着市民化的深入推进,越来越多农民工随迁子女可以平等享有受教育权利,在流入地接受更高质量的教育。农村人口离开农业到非农产业就业,离开农村进入城市生活居住,本质上是摆脱农村愚昧落后文化,认知接受城市现代文明的机会。即便是结束打工回到农村,也将在农村传播在城市浸润的现代文明和所学技能。所有这些,都将有效提升我国人口和劳动力的整体素质,增加人力资源和人力资本的有效供给,以及基本实现现代化所需要的人力资本积累。

    (二)城市化有利于集约高效利用土地,高效配置城乡建设用地并有效保护耕地。实证分析表明,城市规模越大,土地利用的集约化程度越高,城市相对于农村有更高的土地利用效率,单位空间产出密度和人口密度都大大高于乡村地区。随着大量农民进城和城市规模的不断扩大,虽然城市建设用地会继续增加,但农村建设用地也应相应减少。如果大范围实行城乡建设用地增减挂钩、占补平衡,耕地总量不但不会减少,还应该有所增加。原因在于农村居住分散,基础设施和公共服务设施配套用地多,人均建设用地相对更大。目前我国农村居民点人均用地约为270多平方米,城镇现有人均用地约为140多平方米,两者相差130平方米。城市化水平提高特别是人口更多向大中城市聚集后,城市空间利用效率会进一步提高,会日益接近人均100平方米的用地标准水平。按计划的1亿人落户城镇计算,如果能通过城乡建设用地增减挂钩等方式完善进城落户农民的宅基地有偿退出机制,就可以盘活建设用地100多万公顷。从地方实践看,重庆市建立在城乡建设用地增减挂钩机制上的地票制度,既通过建设用地复垦增加了农用耕地,又通过建设用地指标的交易实现了农民宅基地的有偿退出,还更好满足了城市建设所需用地。进一步完善农村土地经营权和宅基地使用权流转机制,还可以盘活更多的农村闲置土地资产,有效提高农村土地使用效率和农民财产性收入。如果在大城市郊区允许农村将现有闲置建设用地用于建设租赁性住房,还可以形成有效的农民经营性财产,扩大城市住房供给,缓解住房价格和租金上涨。从农民承包耕地情况看,我国实际经营耕地的农户户均规模约为0.6公顷,不仅不及日本户均经营规模1.8公顷(政府计划扩大至20公顷),更不及美国农业人均60公顷的规模。近几年上海松江区通过土地经营权流转,户均经营耕地面积超过100亩,使农户收入大幅提高。如果松江模式可以大范围推广,不仅可以大幅提升农地产出效率,还可以使更多的农业劳动力转移出来,配置到劳动生产率更高的产业领域。

    (三)城市化有利于提高公共资金使用效率和基础设施规模效益。公共服务和基础设施领域有着明显的规模经济效应,随着城市人口规模和密度的增加,新增人口所需增加的公共服务和基础设施投入呈边际递减趋势。我国城乡区域间人口密度差异很大,总体上表现出城市规模越大人口密度越高的特征。以北京市为例,全市人口密度为1322人/平方公里,主城西城区人口密度达25000多人/平方公里,但以乡村地区为主的门头沟区只有206人/平方公里。由于乡村人口分布比较分散,覆盖同等规模乡村人口所需的水电路气邮暖和环保等基础设施投入是覆盖同等规模城市人口的10倍左右。在我国西部部分边远山村,农村电网建成后服务的人口有限,投入成本很大,输配电成本进户后每度高达5元钱左右,是城市的10倍以上,如果按覆盖成本定价,西部地区山区农民根本用不起电,外出打工赚钱后返乡购买的家用电器,因为交不起电费只能沦为摆设。加快推动农村地区特别是边远山区、贫困地区农业人口向非农产业转移就业,在就业所在的城镇地区集聚居住,不仅有利于通过产业脱贫和异地搬迁脱贫,发挥城镇化对脱贫攻坚的积极效应,还可以更低的成本提供基础设施和公共服务,将有限的公共资金更多投入在效率更高的城镇地区,提高公共资金投入效率和公共设施的使用效率,减少公共资金的浪费。在今后实施乡村振兴战略中,如果不充分挖掘城市化吸纳并聚集更多农业富余劳动力和农村富余人口的潜力,不加选择地把有限的公共资金配置于过于分散的乡村公共设施建设,不仅成本高效率低,最终也会因农村人口继续流向城市地区而形成废弃和浪费。

    (四)城市化有利于创新要素集聚和知识传播扩散,增强创新驱动发展动力。城市的规模经济和开放包容特性,使城市历来都是各国创业创新的主要平台,会产生1+1>2的规模经济效应,这也是城市吸引各类人才和要素聚集的魅力所在。各类创新要素在城市平台聚集组合,特别是在大城市和特大城市聚集,更容易产生传播扩散知识、相互组合带动的创新创业效果,有利于新技术、新想法与各类生产要素组合成更加高效的新技术、新产品、新商业模式,推动大众创业万众创新,从供给侧形成经济增长的不竭动力。城市人口规模不断扩大形成的规模经济效应,使得城市分工日益细化,专业化效率不断提高,并在众多领域形成创新创业和扩大就业的机会。这也是为什么世界各国创新资源和创新要素主要分布在城市地区、创新成果主要产生于城市地区的主要原因。我国也不外,我国90%以上的科研人员、90%以上的科研机构、90%以上的研发成果都分布并来自城市地区而不是乡村地区。即便是为农村和农业发展服务的研发机构和科技服务机构,也主要分布在城市地区而不是农村地区。这一创新要素的分布聚集趋势,具有其内在规律,不可能被“上山下乡”的倡议所改变,这是因为只有在城市地区,才能更高效地聚集各类创新要素并高效组合,得到城市地区产业聚集形成的配套支持,并形成新的产出效果。近年来,我国各类城市创新创业孵化平台快速增长,创新工场、创客空间等各类新型孵化器及企业孵化平台不断涌现,以每年超过20%的速度增长,这是赢国际手机版的独特魅力和效应,也是赢国际手机版的持续动力。任何推动城市创新创业要素向乡村逆向配置的倡导和努力,除了会浪费政策资源、降低资源配置效率外,只可能取得星星点点的成功,不可能形成燎原的成功态势。

二、城市化可以进一步释放内需潜力

    新时代的深度城市化,核心是农业转移人口市民化,是内需潜力不断释放的过程。我国常住人口城镇化率虽然已经达到58.5%,但户籍人口城镇化率只有43%。按照规划,到2020年,我国常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,年均需转户约1600万人。持续解决如此大规模的人口迁移、稳定就业、集聚安居等问题,意味着巨大的居民消费提升和庞大的城镇软硬件设施建设需求,是经济增长持久的内需动力。

    (一)城市化是消费需求的“倍增器”。 我国过去的城市化,更多体现为对农业和农村富余劳动力在非农产业的高效利用,使得近3亿农民转移到了劳动生产率和收入更高的非农产业就业,提高了他们的收入水平和消费能力。但由于他们中的大多数还不能带上自己的家属,还不能享受与城市居民同等的社会保障等公共服务,他们存钱带回农村的储蓄倾向较高,对未来的不确定性也影响了他们的消费支出比例。新生代农民工具有一些新的特点,大多数人可能是在城镇出生的农民工二代,农业生产技能基本缺失,也没有返回家乡的意愿。针对这些新特点,新时期城市化如果能更多促进进城就业农民市民化,将更多进城务工农民及其随迁家属落户并成为真正的城市居民,有利于扩大城镇消费群体,提高城乡居民的整体消费倾向,推动消费结构升级和新的消费潜力释放。2017年,全国城镇居民人均可支配收入36396元,消费支出24445元,分别是农村居民的2.71倍和2.23倍。农民通过非农产业就业转化为市民后,不仅收入提高,消费需求也会增加1万多元。按年均1600多万农村人口进城落户计算,新增的消费需求近2000亿元,如果现有2.7亿农业转移人口中有更多人可以自由选择落户成为市民,还会带动消费需求数千亿元,两者合在一起近万亿元。

    (二)城市化也是投资需求的“推进器”。尽管我国经历了基础设施大发展的40年,但我国基础设施人均存量仅相当于西欧的1/3、北美的1/4左右。考虑到未来还有2—3亿人会从农村转移到城市就业居住,即便是按现有人均基础设施存量水平配置基础设施供给,还需要巨量的基础设施投资来支撑和保障。根据对农业转移人口市民化公共成本的调查测算,一个农业转移人口落户城镇,人均约为8—13万。到2030年,我国城镇常住人口将达到10亿人左右,其中农业转移人口约4亿人,在加上其他城市间流动的常住人口,户籍不在常住地的人口会有5亿人。按人均公共成本10万元计算,解决5亿人落户,未来需要公共投资支出50万亿元,仅各类城市和城镇住房保障和城市基础设施维护等,就需要投资约30万亿元。如果把城市消费需求增加牵引的产业投资算在内,还会有更大的固定资产投资需求产生。

    此外,我国镇区人口超过10万人的特大镇有近300个,这些特大镇的基础设施和公共服务设施标准与城市相比偏低。根据浙江等地的实践和测算,如果能将这些特大镇撤镇设市,每年因公共设施标准提高带来的固定资产投资,可在现有基础上增长25—30%,如能将镇区人口10万人以上的特大镇设市,每年新增城市基础设施投资就会达到数千亿元。

三、以制度改革为重点推进深度城市化

    在中国现行体制下,需要政府出手解决的城市化问题本质上是个制度改革问题,基本导向是进一步市场化。因此,深化新时代城市化进程,需要坚持以人为核心,深入推进相关制度改革,扫除阻碍城市化正常发展的体制障碍,使城市化能够发挥促进供需两侧有机结合、推动经济持续增长的积极作用。

    (一)加快推进户籍制度改革,基于居住证推进公共服务均等化。城乡分割、地区分割的户籍制度是计划体制时期遗留的限制人口自由流动的制度,不符合现代治理体系的要求,在世界上已经不多见。户籍制度的负面影响值得高度重视,户籍制度虽然在过去降低了城市化、工业化成本,但是以牺牲农民工个人权益和家庭利益为代价的,农民工在城市辛苦工作得不到同等对待、留守儿童因缺乏父母关爱等形成的心理影响可能对整个社会和谐产生持续不利的后果。目前,各类城市对待户籍管制放开的做法各不相同,总体看城市规模越大设定的门槛更高,试图用户籍制度管制来控制城市人口规模和城市政府承担公共服务责任的人口数量。从现实看,户籍制度基本上不能左右一个城市的常住人口规模,因为城市人口规模总体上是由经济规模和产业结构决定的。经济规模越大,产业结构的劳动密集程度越高,就业劳动力规模就越大,常住人口就会越多。因此,只要一个城市的经济持续保持增长,即便是产业结构升级,就业需求导致的人口规模也会持续增长。如果要引导并调控城市常住人口,更多应该调控城市经济的空间分布、产业结构附加值,而不是直接管制人口规模。有的城市一方面提出要控制人口规模,另一方面还在不加选择地扩大经济规模,是不可能实现控制城市常住人口规模目标的。从降低城市政府公共服务财政负担看,对于已经在城市就业特别是有正规就业的非户籍常住人口,他们对当地经济发展和公共财政的贡献与当地户籍居民是一样的,很多人的贡献甚至大于本地户籍人口的贡献,他们理应有权利享受与本地居民完全同等的公共服务水平,不应该受到任何歧视性待遇,这是社会公平正义的基本要求。因此,按照新发展理念的要求,各类城市政府都应该进一步放宽落户条件、降低落户门槛,加快制定公开透明的落户标准,让那些有稳定就业和落户意愿的常住人口及其随迁家属能够在常住地落户,并享受与本地户籍居民同等的公共服务。对未落户的城镇常住人口,应该全面落实居住证制度,加快健全以居住证为载体的基本公共服务提供机制,并逐步延伸至所有公共服务,为最终取消户籍制度创造条件。目前一些城市发起的“抢人才”举措,虽然与过去相比降低了落户门槛,但或许带有各自独有的动机,并不是真正意义上放宽落户条件的一般性做法,依然带有歧视性和选择性,不是普惠于所有就业常住人口的做法,还需要进一步放宽和改进。当然,加快户籍制度改革的好处还不仅限于城市化方面,还可以回应美国对中国非市场经济制度评价时提出的对我国户籍制度的批评,他们认为这一制度扭曲了劳动力要素价格。

    (二)深化城乡土地与房地产制度改革。城市化过程中的土地产权和住房制度问题格外敏感,不仅涉及到耕地保护,还涉及到复杂的利益结构调整和分享。从土地制度看,一是为了保护耕地,持续实行建设用地指标中央计划制度,每年由国家计划确定各地可以新增的建设用地指标。这一制度的最大问题是计划指标的区域分配并不能很好体现不同地区经济增长快慢导致的城市化建设用地差异性要求,也没有建立相应的跨区域额度交易来构建区域间弹性平衡的市场机制,导致一些发展快的地区建设用地过于紧张,地价上涨过快。有的地区索性大量拆除农村地区的农民住房,把农民赶进楼房“城市化”,将腾出来的农民住宅建设用地转变为城市建设用地,形成了对传统村落的不合理破坏。二是现有的征地制度为了保障城市建设特别是基础设施建设,低价从农民手里征地,对失地农民的补偿不够到位,在征地过程中农民利益受损的现象比较普遍,导致的社会矛盾和群体性事件也时有发生。三是土地计划管理制度重计划分配,轻开发密度或集约化用地管理,导致建设用地利用效率不仅没有提高,还持续下降。过去十几年我国城市建成区人口密度不仅没有提高,每平方公里人数反而从8000多人下降到7000多人,离每平方公里1万人的城市建设用地人口密度标准还有较大差距。四是进城定居农民在获得城市稳定住所后,其农村宅基地退出机制不完善。虽然实行了农村建设用地减少与城市建设用地等量增加机制,并建立了地票等市场化交易机制,但由于限定在县域范围、市域范围、省域范围的做法,与人口流动跨省域的状况不能匹配,导致吸纳外地人口就业居住较多、建设用地需求较大的地区得不到相应的建设用地指标保障,降低了增减挂钩机制的交易效率和资产配置效率。作为城市化结果,我国农村人口虽然在持续减少,进城农民数量持续增加,但农村建设用地不仅没有相应减少,甚至还在增加。五是农村土地产权制度不够完善稳定,导致大量闲置农村建设用地和耕地的高效流转和高效配置受到不利影响,耕地撂荒现象非常普遍,农民的土地财产权收益潜力难以得到有效发挥。六是城市房地产市场炒作比较严重,一些城市房价持续快速上涨,住宅空置现象比较严重,行政管制导致的价格和供求关系扭曲日益明显,一线城市因房价过高导致生活成本高企,加剧了部分城市居民的住房困难。

    为了解决上述问题,应该建立建设用地指标跨区域调剂交易制度、增减挂钩腾出的农村建设用地指标全国范围内跨区域交易制度,拓宽进城拥有稳定居所农村转移人口的宅基地自愿有偿退出通道;在城郊地区允许农村建设用地入市交易或用于建设用于公租房,适度降低政府对建设用地一级市场的垄断;对征地导致的失地农民,除了提供一次性补偿外,提供与当地城市居民水平一致的养老保障,真正消除失地农民的后顾之忧。在城市住房制度改革方面,一是要改变目前行政管制房地产交易和价格的扭曲做法,让房地产市场成为正常的商品和财产市场;二是对过度炒作行为通过交易税和交易增值税调节制度等进行抑制;三是在一线城市提供更多的可以稳定长租的公租房供应,对中低收入群体提供更多货币化租金补贴,允许城郊地区集体建设用地进入公租房市场,将城市地下室改装升级后作为廉租房源,确保城市出租房的基本质量和功能。

    (三)深化财税体制和地方政府融资机制改革。财税体制和政府融资机制对以非户籍常住人口市民化为核心的深度城市化、城市基础设施建设投融资行为,以及地方政府债务管理和风险控制等具有重要影响。我国现行财税体制没有解决的问题是财力与支出责任不对等,导致外来人口较多的城市财力难以保障非户籍常住人口基本公共服务均等化提供,更缺乏让更多非户籍常住人口落户并提供同等公共服务的能力和动机。以广东为例,广东省虽然是我国财政收入总量排名第一的经济大省,但其人均财政支出水平却只能排在全国第20位左右,这说明经济转移支付制度调节后,广东省以人均财政支出水平衡量的政府公共服务能力,在全国只能排在20名以后。这在一定程度上说明了为什么那些吸纳外来人口较多的沿海发达省份和城市,没有动力让这样外来常住人口落户成为本地居民。解决这一问题,需要对现行财税制度作进一步的改革和完善,一是进一步完善均衡性财政转移支付计算办法,将外省人落户本地人数和外来常住人口数量,作为因素纳入均衡性财政转移支付的计算公式;二是进一步缩减专项转移支付的种类和规模,提高一般性转移支付或均衡性转移支付的比例;三是在“营改增”导致的地方营业税主体税种缺失后,应构建新的地方政府主体税种,适度增强地方财政的分享比例和地方财力的自主性,防止中央财政收入比重进一步上升。房地产税是地方政府的潜在主体税种,但征收房地产税的制度设计要充分考虑先行土地出让制度的特殊性以及未来可能出现的差异性,真正体现财产税特征,具有普遍覆盖性,并以稳定合理的节奏逐步推开。

    从地方政府融资体制看,为了管控地方政府债务,从预算法制定和修订开始,我国就一直在限制地方政府的举债权。为了适应城市建设的巨大融资需求,地方政府作为变通,不得不采取设立投融资平台公司的模式,以企业为主体变相举债,但政府实际上承担着直接或间接的偿债义务,这使得地方政府债务的管理变得复杂和难以监控。允许地方政府举债应该作为一项制度明确下来,这一方面是因为目前的地方财政基本是吃饭财政,解决了财政供养人员的工资福利后,基本就没有太多资源可以用于基础设施建设,地方基础设施建设资金来源只能靠土地出让收入和举债收入;另一方面是因为基础设施建设一旦形成,往往会使用几代人的较长时间,通过债务融资使基础设施建设的投资成本在几代人之间进行分担,更好体现了基础设施效益和成本的代际分享分担,是合理的基础设施投融资建设机制和效益成本分享机制。因此,从制度上看,我们应该在立法上允许地方政府直接举债,通过发行地方政府债券,建立公开透明的地方政府债务决策机制、中介信用评价机制和市场化承销投资约束机制。目前财政部主导发行的地方政府债券,实行的是中央财政统一计划年度总量并分配各省发行额度,由各省自行发行再分配到地市的模式,这一模式看似由中央政府统一管控总量,但不利于建立发行主体的责权利对等关系,也很难真正起到对地方债务的管控作用。在当前去杠杆过程中,对待地方政府债务的处置,不能采取对不同地区一刀切的做法,更不能采取抽刀断水的做法。从总体看,我国地方政府债务还没有出现系统性偿债风险,政府债务主要用于基础设施建设而不是消费,设施建成后形成了大量政府资产,这些资产基本都具有社会效益,有的还具有直接或间接经济收益,只要再融资成本不急剧上升,应该通过借新还旧的再融资机制,延续债务期限和还本付息期限。对于那些债务规模过大、风险较高的地区,可以采取控制债务余额不增加、借新还旧的方式逐年消化风险,必要时可以通过出售部分政府资产用于还债。从地方政府融资工具看,目前最缺乏的是长期债务融资工具,短债长用等期限错配严重,容易形成流动性风险,需要通过增加长期债务融资工具来解决。对于具有稳定持续增加的现金流资产,还可以通过发行资产证券化、REITS等金融工具进行融资。从源头上控制地方政府债务,还需要解决城市规划软约束和城市领导人权力软约束问题,改变一任领导一方开发、新城新区遍地开花、城市建设摊子过大,以及新建城区人口、产出、商业密度过低等问题,做到功成不必在我,城市新区开发成熟一片再开发一片的合理节奏。

    (四)运用新技术推进城市社会治理现代化。对城市规模过大的担忧,一方面可能是出于对资源环境承载力的担忧,更多可能是出于对城市治理能力和公共服务能力不足的担忧。过去我国的城市治理更多是通过政府及其组织体系来承担,单向治理的特点比较明显,市民参与和社区自治的成分相对较少,这无疑使政府主导的城市治理缺乏合理的责任分担机制。解决的出路是更多的社区自治与市民参与,让城市市民有更多的公共意识和社会责任承担。这相应需要有组织有步骤地引入民主机制来形成社区自治的合理架构,这类实践在中国城市和乡村已经有过程度不同的尝试,完全可以在总结基础上不断完善并逐步推开。

    技术进步也给了我们新的解决大城市病等问题的出路,这个出路就是智慧城市建设。信息技术、互联网、大数据、云计算、人工智能等智慧技术等领域的快速进步,特别是深度学习算法、计算能力和大数据之间的相互促进和相辅相成,使得人工智能越来越从专用技术演变为通用技术,可以与城市经济社会发展、生态环境保护、基础设施运营、能源调度和节能、社保体系运营、治安网格化监控等广泛领域深度融合,为智慧化城市管理提供强有力的技术支撑。一批类似于谷歌、阿里、华为、科大讯飞、平安集团等公司,已经在不同城市推行其智慧城市解决方案。但要真正形成城市智慧治理的“中心大脑加四肢”的完整管理运营平台,面临的障碍更多是制度性的,需要进行多领域的制度改革和建设,特别是要强化数据开放分享和隐私保护的立法,强化分散在不同部门的智慧管理系统的整合与互联互通。只有这样,才能大大提高城市数字化管理、服务的运营效率,使城市治理和服务真正做到亲民便民便企并安全可靠,实实在在地降低城市运营的制度性交易成本。这需要制定规则或立法,迫使政府不同部门主动放弃对数据和权力的垄断,使分散的数据资源更多集合成为有效公共资源,使政府的权力运行和公共管理事务通过智慧管理平台,变得更加公开透明、合规、高效并可监督。从这个角度看,智慧城市建设不单是一个技术工程问题,而是一个有利于提高城市运营效率、降低制度性成本的供给侧结构性改革。从需求侧看,智慧城市建设本身,也是正在加速增长的对智慧技术、产品和服务的新的强劲需求。

    (五)优化城市空间布局和城市规模结构。我国目前有城市数量660多个,其中城区人口超过1000万的超大城市7个、人口在500—1000万的特大城市9个、人口在100—500万的大城市124个、人口在50—100万的中等城市138个、人口在50万以下的小城市380个,还有20117个建制小城镇,其中300多个是镇区人口超过10万人的特大镇。目前看得见的趋势是,部分城市规模会越来越大,超大城市、特大城市、大城市的数量还会进一步增加,当然也会有部分城市出现衰减,比如资源枯竭型城市、失去竞争力的老工业基地城市。城市分布的空间格局主要受地理条件影响,比如胡焕庸线东部目前依然聚集了我国94%左右的人口,这在大的格局上是难以改变的,也不应该试图改变。城市空间格局的另一个特点是呈集群化分布特征,这是各国表现出的共同现象和规律。我国粤港澳大湾区城市群、杭州湾大湾区城市群(长三角)、渤海湾大湾区城市群、成渝城市群、长江中游城市群等超大城市群正在程度不同地崛起,另外还有不少基于中心城市的都市圈在快速发展。这一趋势主要是由统一市场条件下的资源市场化配置和产业集群分工关系决定的,有更高的分工效率和更强的竞争力。目前政府在编制城市群和都市圈发展规划,但值得关注的是,城市群和都市圈本质上并不是政府规划的结果,是市场力量和技术力量共同推动的结果,不是规划形成的。但这并不意味着在城市群和都市圈形成过程中,政府就应该无所作为。政府的正确作为主要是统一规划基础设施网络、维护市场统一、消除市场壁垒、构建合理的城市间利益分享和补偿机制,构建城市群内统筹一体的社会保障体系,在此基础上让市场更好发挥作用,让企业自主决策产业布局。

    城市规模结构的合理标准究竟是什么难以定论。我国过去长期实行的是限制大赢国际手机版,鼓励发展中小城市和小城镇的城市规模结构政策。但实际结果显得事与愿违,大城市越来越大,城市人口真正分布在中小城市和小城镇的比例并不高。这与城市规模越大、就业机会越多、公共服务越好、城市文化更开放密切相关。中国的问题不同于西方市场经济国家,中国的城市有行政等级,直辖市领导是副国级,还有副省级城市、地级市和县级市。由于公共资源配置主要被行政权力主导,行政等级越高的城市往往容易得到更多公共资源,会有更好的公共服务,更强的政治和政策影响力,这会反过来增强高等级城市对各类要素的吸引力,使城市变得越来越大。这说明我国的制度体制特征与政府城市规模结构的发展导向是相左的,甚至在相当程度上强化了城市规模结构的“不平衡”。简单的逻辑推导是改革这一不合理的行政等级体制,但对现行行政权力结构进行调整显然难以做到。合理的出路可能是在财税制度和预算制度方面做出新的改革尝试,让各城市之间的人均财政支出以及相应的公共服务能力逐步趋于均等,从而缩小不同规模城市间的差距,增强中小城市的吸引力。很遗憾的是,在看得见的未来,我国的城市规模结构难以发生大的结构性逆转。或许,我们可以探索让现有镇区人口超过10万人且发展潜力较大的特大镇,改变成具有更高行政级别的市,使它们在在公共资源配置和公共设施和服务方面,有更高的标准,以增强自身的吸引力。

    (六)改革城市规划管理体制。城市的复杂性和城市可持续发展面临的巨大压力,使得城市规划也面临许多新的挑战,需要创新和改革,以更好发挥引导和约束作用。中国的城市规划有四大问题需要探索:一是如何处理好城市规划的弹性和刚性,目前城市规划对人口控制的约束性目标要求,与城市经济扩张性规划的目标是矛盾的,因为经济规模扩张意味着就业增加和人口规模的扩大。但经济规模的扩展主要受市场调节,并能由政府的规划控制,这也是我国许多城市难以实现城市规划人口控制性目标的主要原因。人口控制目标一旦不切实际,围绕人口控制目标配置的土地和公共服务等,就可能难以满足要求,并使得城市运行受到影响。比较合理的做法是将受市场影响较大的城市规划目标设定为预期性目标并保持足够的弹性和可修订性,而那些涉及到空间和生态管控的目标,如三生空间的划定、红线目标控制、尤其是生态空间、公园空间、步道空间、节能建筑等,保持较强的刚性约束;二是构建更加合理的城市规划体系。城市规划作为空间规划,既要根据坐标尺度要求建立精度不同的分层规划体系,还要建立经济社会、基础设施、公共服务、生态环境、历史文化、开发保护、空间利用等统筹的“多规合一”,使得各类规划要素的上下左右形成一个整体,在具体落实时又能形成各有侧重的责任分工,这需要新技术手段的支撑,更需要政府职能的重组整合来保障。三是需要优化规划编制和审批制度。城市规划是老百姓自己的事,涉及到众多主体的利益协调和平衡,需要形成广泛共识,应该在程序上确保足够的公众参与,让不同利益主体有充分表达的机会,让规划编制程序成为构建目标、优化格局、协调利益、培育共识的过程。规划的审批主体对规划的实施也至关重要,目前我国实行的是城市规划由上级部门审批的制度,这一制度与城市经济社会发展规划和各类专项规划主要由当地人大和政府审批的制度之间,具有以下协调配合方面的制度障碍。由上级政府审批城市规划的制度,不利于体现地方政府在城市规划和实施的中责权利对等,也不利于城市规划与其他规划的融合协调,应该调整为由当地人大审批,是城市规划具有地方法地位,这样做也有利于强化地方人大作为立法机构对当地城市规划编制、实施、管理和修编的法律监督,减少城市党政领导对城市规划干预的随意性,改变城市规划的软约束状况。四是构建统一的城市规划信息平台,将城市规划编制、修订、实施纳入统一的信息平台监管,基于信息平台优化政府工作流程和重大城市建设项目落地审核流程,并记录城市规划和实施的完整历史。

    诺贝尔经济学奖得主约瑟夫.斯蒂格利茨教授曾将中国的城市化描述为引导二十一世纪世界经济走势的两个重大因素之一,这一判断从今天看,无论对中国还是世界,依然是有意义的。从上面的分析我们可以看到,中国的城市化改革从供给侧看,可以推进人力资本培育和积累,大大提高劳动力资源的配置效率,持续提高经济的整体生产率,增强创新创业的聚集效应,提高城市社会和谐程度并降低制度性交易成本;从需求侧看会提高城乡居民的收入水平和消费能力,创造新的消费需求和城市基础设施和住房需求,拉动城市建设投资的持续扩大,是一个可以从供需两侧推动经济增长和提质增效的最佳抓手。

    最近中美之间爆发的贸易摩擦,表面看是美国为了解决贸易不平衡问题采取的“特朗普”式举措,实际上还隐含着以美国为首的西方国家对我国现行体制冲击原有国际贸易规则的不满,或许也是中美两个超级大国在新时期“修昔底德”式博弈的表现形式。不管贸易战的最终结果如何,只要我国现行体制不做出新的适应性调整和改革,我们与主要贸易对象国之间的围绕反倾销和反补贴的贸易摩擦和官司就不可能减少。考虑到美国是我国贸易顺差的最大来源国,美国单边关税报复的做法会使得贸易对我国经济增长的拉动作用加快衰减。从贸易战可能导致的短期冲击看,能够持续对冲出口下降导致失业的主要举措和政策空间,恰恰就在深度城市化这个领域。这是因为城市规模扩大后产生的最大效应是服务业的更快发展,符合当前中国城市居民消费需求结构升级的方向,会产生大量的创业和就业机会。但这要求各类城市,特别是大城市、特大城市和超大城市,要充分挖掘城市服务业发展的创业就业机会,而不是以疏散的名义逼迫低端产业和低端人口离开城市。所有城市领导人都应该认识到,任何一个城市,不管这个城市的产业结构多么高级,也不可能是一个由同等层次居民组成的城市,城市分工效率的形成需要不同层次的产业共生、不同层次的劳动力共协、从而产生不同层次的消费需求,城市越大越是如此,产生的创业就业机会也越多。因此,对待外来人口的开放包容姿态,应该成为具有共产主义信仰的城市领导人的共同觉悟,具有社会主义核心价值观熏陶的城市既有居民的共同觉悟,具有经济学专业思维的城市管理者的共同觉悟。为了应对新的外部环境变化和外部需求衰减,保持相对稳定的经济增长和结构升级步伐,我们除了通过城市化改革稳步挖掘新的内需替代,营造更好的创新创业环境,别无他法。而真正能够释放内需潜力并同时提高创新创业活力和供给侧效率的举措,就是继续深化城市化领域的各项制度改革,消除城市化自然发展的制度性障碍,让更多的农民成为产业工人,让更多的农村居民成为城市市民。不仅如此,只有继续促进深度城市化,才能完成并巩固脱贫目标成果、顺利实施乡村振兴战略,使全面脱贫和乡村振兴得到城市化的持续拉动和支撑。没有城市化支撑的农村脱贫和乡村振兴,一方面难以实现并得到巩固,另一方面也极可能产生新的公共资源浪费,将是难以持续和维持的。

中国城市和小城镇改革发展中心

徐林         


(本文得到了天津中丽基金总裁王俊沣先生的基础性研究支持,得到了南开经济学人群部分老师和同学的指点和修改建议,在此深表感谢。)

联系人:张晓旭

地址:北京西城区三里河东路5号中商大厦

邮编:100045

电话:010-68516692

传真:010 -68516692

Email: zhangxiaoxu@ccud.org.cn

分享到:

相关阅读

落户成都去哪工作?——大数据来告诉你青羊区、锦江区和武侯区,哪里就业吸引力最大?
一步都不能少!城市新能源汽车产业规划研判全球格局下,中国汽车产业的优势格局。

中国城市和小城镇改革发展中心主办  京ICP备13029620号-1 邮箱:contact@ccud.org.cn

(function(){ var bp = document.createElement("script"); bp.src = "//push.zhanzhang.baidu.com/push.js"; var s = document.getElementsByTagName("script")[0]; s.parentNode.insertBefore(bp, s); })();